Kiểm toán tài nguyên khoáng sán - Các vấn đề lý luận và thực tiễn

13
KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018
KIEÅM TOAÙN TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÙN
- CAÙC VAÁN ÑEÀ LYÙ LUAÄN VAØ THÖÏC TIEÃN
TS. LÊ DOãN HOÀI* 
TS. NGUYỄN VIẾT HãNH*
*Vụ Hợp tác Quốc tế, Kiểm toán nhà nước
Kiểm toán môi trường (KTMT) là một trong những công cụ quan trọng góp phần phát triển bền vững của ngành công nghiệp khai khoáng. Do đó, việc tăng cường các cuộc KTMT trong ngành khai khoáng là cần thiết trong bối cảnh ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, để triển khai các cuộc kiểm toán hiệu quả, trước hết kiểm toán viên (KTV) cần phải hiểu được 
những đặc trưng cơ bản của ngành khai khoáng, những tác động môi trường từ các hoạt động khai thác, hệ 
thống và công cụ quản lý môi trường cũng như những nghĩa vụ tài chính phải thực hiện trong ngành khai 
khoáng. Bài báo sẽ cung cấp một bức tranh tổng thể về tác động môi trường, hệ thống quản lý và nghĩa vụ 
tài chính trong ngành khai khoáng từ đó chỉ ra cách thức xác định chủ đề, xây dựng tiêu chí và hệ thống 
các câu hỏi kiểm toán, nhằm nâng cao tính hiệu quả cho các cuộc KTMT trong ngành khai khoáng.
Từ khóa: kiểm toán môi trường, khai thác khoáng sản, sơ đồ tiếp cận kiểm toán
Auditing mineral resources-theoretical and practical issues
Environmental auditing is one of the important tools contributing to the sustainable development of the 
mining industry. Therefore, the strengthening of environmental audits in the mining sector is necessary 
in the context of our country. However, in order to implement effective audits, the auditors first need to 
understand the basic characteristics of the mining sector, the environmental impacts of mining operations, 
the system and environmental management tools as well as financial obligations which must be made in 
the mining sector. The article provides a comprehensive picture of the environmental impact, management 
system and financial obligations in the mining industry that indicate how the topic is defined, the criteria 
set, and the system of questions. auditing, to improve the effectiveness of environmental audits in the mining 
industry.
key words: Environmental audit, mineral exploitation, audit approach
1. Giới thiệu
Khai khoáng là một trong những ngành công 
nghiệp quan trọng, góp phần đáng kể vào quá trình 
phát triển kinh tế xã hội. Nó không chỉ tạo ra cơ hội 
việc làm và nâng cao thu nhập, mà còn cải thiện hệ 
thống cơ sở hạ tầng và tạo ra các hoạt động kinh tế 
khác phát triển [1]. Tuy nhiên, khai khoáng không 
được quy hoạch và quản lý hợp lý, có thể trở thành 
một ngành công nghiệp gây ô nhiễm nghiêm trọng, 
phá hủy hệ cân bằng sinh thái và cấu trúc địa tầng 
đất, ảnh hưởng tiêu cực đến con người và tiến trình 
phát triển kinh tế xã hội. Nhận thức được điều này, 
KTMT ra đời là xu thế tất yếu, là công cụ quan 
trọng trong việc kiểm tra, giám sát việc quản lý và 
khai thác khoáng sản, nâng cao tính minh bạch và 
giải trình, hướng tới một ngành khai khoáng phát 
triển hiệu quả và bền vững.
Mặc dù, KTMT đã phát triển ở nhiều quốc gia 
trên thế giới, tuy nhiên vẫn là lĩnh vực mới ở nước 
ta hiện nay. Việc triển khai và thực hiện các cuộc 
kiểm toán liên quan đến môi trường trong ngành 
khai khoáng vẫn gặp nhiều khó khăn và thách thức, 
14
KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 130 - tháng 8/2018
đặc biệt là việc xác định chủ đề, cách thức tiếp cận 
và xây dựng các tiêu chí kiểm toán. Bài báo tiến 
hành nghiên cứu và phân tích các đặc điểm cơ bản 
của ngành công nghiệp khai khoáng, những tác 
động môi trường chủ yếu, hệ thống quản lý môi 
trường, nghĩa vụ tài chính nhằm chỉ ra những cách 
thức và phương pháp tiếp cận để xác định chủ đề 
cũng như cách thức xây dựng tiêu chí kiểm toán, 
từ đó nâng cao hiệu quả khi tiến hành các cuộc 
kiểm toán, góp phần tăng cường tính hiệu lực, hiệu 
quả và kinh tế trong công tác bảo vệ môi trường 
(BVMT) hướng tới sự phát triển bền vững (PTBV) 
của ngành công nghiệp khai khoáng.
2. Đặc điểm của ngành khai thác khoáng sản 
và hệ thống quản lý nhà nước
2.1. Các giai đoạn khai thác và các tác động 
môi trường
Giai đoạn chuẩn bị: Công tác chuẩn bị trước 
khi tiến hành khai thác khoáng sản bao gồm việc 
nghiên cứu khả thi, phân tích tài chính, thiết kế mỏ, 
đánh giá tác động môi trường, xin quyền khai thác 
và chuẩn bị mặt bằng khai thác. Công tác chuẩn 
bị có thể tàn phá môi trường do việc đào bãi chứa 
đất đá trước khi khai thác, bóc lớp đất đá phủ, mở 
đường xây dựng các công trình, các hoạt động thu 
gom và vận chuyển, khoan và đào rãnh, xây lắp các 
nhà máy xử lý, xây dựng hạ tầng dịch vụ. Trong giai 
đoạn này, diện tích lớn thảm thực vật và tầng đất 
mặt bị phát quang. Các hố đào tạo ra các mối nguy 
hiểm tiềm tàng như sạt lở đất dẫn đến môi trường 
bị xáo trộn. 
Giai đoạn khai thác: Đây là một trong những giai 
đoạn tạo ra nhiều mối nguy hiểm cho sức khỏe con 
người và môi trường sống do ô nhiễm không khí, 
nguồn nước. Động vật hoang dã và các loài sinh vật 
mất đi môi trường sống. Nhiều thay đổi trong cân 
bằng nước cục bộ, gia tăng xói lở và bồi lấp các hồ, 
suối. Bên cạnh đó, nước mặt và nước ngầm có thể 
bị ô nhiễm do các kim loại nặng có trong quặng và 
các phế thải, các hóa chất hữu cơ, xyanua tạo ra từ 
quy trình nghiền. Thoát nước axit từ các mỏ và các 
bãi phế thải/rác thải hoặc các bể chứa hóa chất, kim 
loại từ các bãi rác và quá trình bồi lắng/xói lở có thể 
gây ra các vấn đề môi trường nghiêm trọng kéo dài 
hàng trăm kilomet, gây ra tác động xuyên biên giới 
đối với con người và tự nhiên. Mặt khác, khai thác 
cũng có thể làm cho đất bị suy thoái do các bãi đá 
thải, các khu xử lý phế thải và tạo ra tiếng ồn, bụi và 
ảnh hưởng đến môi trường sống. 
Giai đoạn ngừng hoạt động: Việc ngừng hoạt 
động mỏ thường diễn ra khi tính kinh tế của 
15NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018
khoáng sản không còn. Quy trình ngừng hoạt động 
mỏ được lồng ghép với quy trình lập kế hoạch vận 
hành mỏ. Các yếu tố góp phần cho các mỏ ngừng 
hoạt động, bao gồm: Cạn kiệt trữ lượng khai thác, 
thay đổi thị trường, thay đổi tính khả thi tài chính 
của công ty hoặc các điều kiện chính trị hoặc môi 
trường bất lợi. Giai đoạn đóng cửa có thể bao gồm 
các hoạt động: xác định lại đường bao của các vách 
hố và các bãi thải; che lấp các bãi rác hoạt động; 
ngừng hoạt động các tuyến đường; tháo dỡ các 
công trình; trồng cây lại cho các khu vực bị xáo 
trộn; xử lý chất lượng nước và các hoạt động cải 
tạo khác. 
2.2. Hệ thống quản lý môi trường đối với hoạt 
động khai thác khoáng sản
Cơ cấu tổ chức quản lý và chức năng nhiệm vụ 
của các bên liên quan:
Hệ thống quản lý nhà nước về môi trường trong 
ngành khai khoáng cơ bản được chia thành ba cấp 
độ quản lý, bao gồm: các bộ, ban, ngành thuộc 
Chính phủ, các sở, ban, ngành thuộc UBND cấp 
tỉnh và các phòng, ban thuộc UBND cấp huyện nơi 
có hoạt động khai thác khoáng sản diễn ra (xem Sơ 
đồ 2). Tùy theo quy mô và lĩnh vực khai thác của dự 
án mà vai trò, chức năng và quyền hạn của các cấp 
cũng khác nhau [2]. Trong đó:
- Bộ Tài nguyên và Môi trường (TNMT) chịu 
trách nhiệm chính trong việc quản lý các hoạt 
động BVMT và khai thác khoáng sản đối với các 
dự án lớn có chức năng nhiệm vụ được quy định 
tại Nghị định 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 
và Nghị định 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 
của Chính phủ [3, 4]. Trong đó, Bộ TNMT phân 
công các nhiệm vụ cụ thể cho Vụ Khoáng sản, Cục 
Kiểm soát Hoạt động Khoáng sản được quy định 
tại Quyết định số 48/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng 
Chính phủ ngày 12/12/2017 [5]. Đồng thời, Bộ 
TNMT cũng giao cho Tổng cục Môi trường, cụ thể 
là Vụ Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường, 
Cục Bảo vệ môi trường và Vụ Quản lý chất thải với 
chức năng và nhiệm vụ được quy định tại Nghị 
định số 18/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015, Quyết 
định 15/2018/QĐ-TTg ngày 12/3/2018 của Thủ 
tướng, Quyết định 1315/QĐ-BTNMT, Quyết định 
1304/QĐ-BTNMT, Quyết định 1312/QĐ-BTNMT, 
Quyết định 1314/QĐ-BTNMT và Quyết định 
1317/QĐ-BTNMT ngày 26/4/2018 của Bộ TNMT 
[6,7,8,9,10,11].
- UBND tỉnh chịu trách nhiệm quản lý đối với 
các mỏ có trữ lượng nhỏ với chức năng và nhiệm 
vụ cấp phép khai thác khoáng sản, thẩm định và 
phê duyệt đánh giá tác động môi trường (ĐTM), 
kiểm tra và xác nhận hoàn thành công trình BVMT, 
thẩm định và phê duyệt đề án đóng cửa khu vực 
khai thác, thanh kiểm tra, giám sát các hoạt động 
khai khoáng, tổ chức đấu giá khai thác khoáng sản 
và BVMT đối với các dự án khai thác khoáng sản 
ở các khu vực có trữ lượng khoáng sản nhỏ, theo 
hình thức tận thu đã được Bộ TNMT khoanh vùng 
quy hoạch và phê duyệt [12,13,14]. Bên cạnh đó, 
UBND tỉnh cũng tham gia vào công tác quản lý đối 
với những dự án khai thác có quy mô lớn theo ủy 
quyền của Bộ TNMT và phân công cho Sở TNMT 
chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý. Trong 
đó, các thủ tục liên quan đến việc cấp phép khai 
thác do Phòng Khoáng sản chủ trì và tham mưu, 
các thủ tục liên quan đến công tác BVMT được giao 
cho Chi cục BVMT, Chi cục QLĐĐ và Phòng Tài 
nguyên nước tham mưu và chủ trì tùy theo các khía 
cạnh môi trường khác nhau (xem Sơ đồ 1) [15].
Công tác quản lý môi trường và khai thác 
khoáng sản ở cấp huyện, chủ yếu được phân công 
cho Phòng TNMT chịu trách nhiệm, phối hợp với 
các cơ quan quản lý cấp bộ, tỉnh trong việc kiểm 
tra, giám sát công tác BVMT và khai khoáng đối 
với các dự án khai khoáng nằm trên địa bàn huyện. 
Nằm trong hệ thống quản lý, chủ đầu tư cũng thiết 
lập một bộ phận chuyên trách về môi trường thực 
hiện các nhiệm vụ liên quan đến công tác BVMT 
và xây dựng, tham mưu ban hành các chính sách 
BVMT nội bộ. Tuy nhiên, trên thực tế tại Việt Nam 
các hoạt động này ít được chú trọng, phần lớn chỉ 
diễn ra với các dự án có quy mô lớn, trữ lượng 
khoáng sản nhiều. Còn đối với các dự án có quy 
mô nhỏ, trữ lượng khoáng sản ít, khai thác tận thu 
tài nguyên, thì chủ đầu tư ít chú trọng do các khoản 
chi phí BVMT cao, nhiều thủ tục trước khi tiến 
hành khai thác và nhận thức về công tác BVMT 
của chủ dự án chưa cao.
16
KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 130 - tháng 8/2018
Công cụ quản lý các hoạt động BVMT và khai 
thác khoáng sản 
Công cụ quản lý môi trường và khai thác khoáng 
sản chủ yếu dựa vào các chiến lược, quy hoạch và 
hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về BVMT 
và khai thác khoáng sản. Trong đó, các chính sách, 
chiến lược về công tác BVMT và khai thác khoáng 
sản chủ yếu tập trung vào việc xây dựng những mục 
tiêu, kế hoạch hành động, lồng ghép các hoạt động 
BVMT trong ngành khai khoáng và phân công 
trách nhiệm cụ thể các lĩnh vực, khía cạnh cho các 
bộ, ban ngành từ Trung ương đến địa phương thực 
hiện theo từng giai đoạn và kế hoạch hành động cụ 
thể [16, 17].
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật có 
liên quan bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật 
về công tác BVMT và hoạt động khai thác khoáng 
sản. Trong đó, quy định và hướng dẫn các thủ tục 
cần thiết trước khi tiến hành khai khoáng, triển 
khai các hoạt động khai khoáng và kết thúc các 
hoạt động khai khoáng. Các văn bản quy phạm 
pháp luật này cũng quy định trách nhiệm của các 
bên liên quan từ trách nhiệm quản lý, trách nhiệm 
giải trình, nghĩa vụ tài chính cũng như việc tuân 
thủ, các quy định và quy chuẩn kỹ thuật về môi 
trường trong các hoạt động khai thác khoáng sản. 
Bên cạnh đó, UBND tỉnh/thành phố cũng ban 
hành một số những quy định về môi trường và khai 
thác khoáng sản, các văn bản quy phạm này được 
ban hành dựa trên chức năng và nhiệm vụ cũng 
như các đặc điểm đặc trưng của mỗi tỉnh.
Các nghĩa vụ tài chính trong ngành khai khoáng 
Nghĩa vụ tài chính trong ngành khai khoáng bao 
gồm các khoản thuế được quy định cụ thể trong 
Nghị định số 203/2013/NĐ-CP ngày 28/11/2013 
và Nghị định 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 
của Chính phủ. Ngoài ra, khai thác khoáng sản còn 
có nghĩa vụ tài chính đối môi trường bao gồm các 
khoản phí và lệ phí cho các hoạt động BVMT, đền 
bù tái định cư và các khoản chi phí liên quan đến 
công tác hoàn nguyên được quy định cụ thể trong 
Luật Đất đai 2014, Nghị định 47/2014/NĐ-CP 
17NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018
ngày 15/05/2014, Nghị định 164/2016/NĐ-CP và 
Nghị định 12/2016/NĐ-CP. Bên cạnh đó, khi có 
những hành vi vi phạm chưa đến mức truy cứu 
trách nhiệm hình sự trong công tác BVMT và các 
hoạt động khai thác, thì các chủ đầu tư phải trả 
các khoản nộp phạt được quy định tại Nghị định 
142/2013/NĐ-CP và Nghị định 155/2016/NĐ-CP. 
Khi các hoạt động khai thác khoáng sản kết thúc, 
chủ dự án phải bỏ ra một khoản chi phí cho các 
hoạt động hoàn nguyên. Như vậy, việc xem xét 
các nghĩa vụ tài chính trong ngành khai khoáng 
được chia thành bốn loại là các khoản thuế, các 
khoản phí và lệ phí, các khoản xử phạt vi phạm 
hành chính và các khoản chi phí cho các hoạt động 
hoàn nguyên.
3. Lựa chọn và thiết kế cuộc kiểm toán môi 
trường trong ngành khai khoáng
Lựa chọn chủ đề kiểm toán: Lựa chọn chủ đề 
kiểm toán là một trong những khâu quan trọng 
trước khi tiến hành một cuộc kiểm toán. Để lựa 
chọn chủ đề kiểm toán hiệu quả trước hết, kiểm 
toán viên (KTV) cần phải xác định chủ đề đó có 
được Quốc hội và dư luận xã hội quan tâm hay 
không. Những đe dọa môi trường nào sẽ phát sinh 
và ảnh hưởng như thế nào đến đời sống, kinh tế, 
xã hội trong tương lai. Bên cạnh đó, KTV cũng cần 
xem xét các hành động của Chính phủ đối với các 
vấn đề môi trường, các chính sách cũng như những 
nghĩa vụ tài chính trong ngành khai khoáng, những 
cam kết của Chính phủ [1] và đặc biệt là ý nghĩa 
cũng như sự cải thiện tình hình sau khi tiến hành 
kiểm toán. 
Sơ đồ tiếp cận và xác định thứ tự ưu tiên kiểm 
toán: Sơ đồ tiếp cận và xác định thứ tự ưu tiên là 
một trong những khâu quan trọng trước khi tiến 
hành một cuộc kiểm toán. Việc tiếp cận qua Sơ đồ 
sẽ giúp KTV có thể xác định một chuỗi liên tiếp 
các vấn đề, các khía cạnh và các hoạt động cần phải 
xem xét để từ đó xác định nguồn lực và phân bổ 
thời gian một cách hợp lý trong quá trình kiểm 
toán. Việc xây dựng sơ đồ tiếp cận và thứ tự ưu tiên 
cần được xem xét dựa trên những nguy cơ tác động 
đến môi trường và xã hội có thể phát sinh trong các 
hoạt động khai thác khoáng sản. Các bước để xây 
dựng sơ đồ tiếp cận có thể được thực hiện như sau 
(xem Sơ đồ 2):
Bước 1: Xác định các vấn đề cần kiểm toán
Trong lĩnh vực khai thác khoáng sản, các vấn đề 
môi trường và nghĩa vụ tài chính là hai khía cạnh 
được quan tâm nhiều bởi xã hội. Trong đó, các vấn 
đề liên quan đến khía cạnh môi trường có thể được 
xác định là nước thải, khí thải, chất thải rắn, đất đai, 
đa dạng sinh học, hoàn nguyên, các khoản phí và 
lệ phí có liên quan đến công tác BVMT, các khoản 
kinh phí liên quan đến các hoạt động hoàn nguyên 
và các khoản nộp phạt do vi phạm về môi trường 
(xem Bảng 1 và 2). Sau khi lựa chọn các vấn đề liên 
quan, KTV có thể xác định thứ tự ưu tiên cho mỗi 
vấn đề kiểm toán dựa vào mức độ ảnh hưởng của 
mỗi vấn đề, ý nghĩa và tầm ảnh hưởng của cuộc 
kiểm toán. Việc xác định thứ tự ưu tiên, có thể trả 
lời những câu hỏi quan trọng cho KTV là: Có thể 
loại bỏ những vấn đề nào, mức phân bổ thời gian 
và nguồn lực dành cho cuộc kiểm toán và xác định 
đâu là vấn đề trọng yếu cần phải quan tâm xem xét.
18
KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 130 - tháng 8/2018
Bước 2: Xác định các hoạt động cần được xem xét 
trong mỗi vấn đề kiểm toán
Xác định các hoạt động trong mỗi vấn đề kiểm 
toán là một trong những bước quan trọng giúp 
KTV xây dựng các tiêu chí kiểm toán. Trong thực 
tế, một vấn đề kiểm toán bao gồm nhiều hoạt 
động có liên quan, trong đó có những hoạt động 
mang tính trọng yếu ảnh hưởng lớn đến ý nghĩa 
của cuộc kiểm toán và cải thiện tình hình đáng kể. 
Ví dụ: Nếu như ô nhiễm nước thải là một trong 
những vấn đề được xác định là quan trọng và có 
ảnh hưởng lớn đến môi trường trong các hoạt động 
khai khoáng, thì câu hỏi được đặt ra là có bao nhiêu 
hoạt động trong quá trình khai thác khoáng sản 
gây ra ô nhiễm nguồn nước từ giai đoạn chuẩn bị, 
giai đoạn khai thác đến giai đoạn đóng cửa mỏ. Sau 
khi xác định được các hoạt động và thứ tự các hoạt 
động gây ra ô nhiễm nguồn nước, KTV có thể xác 
định một chuỗi các hoạt động liên tiếp có liên quan 
thông qua các câu hỏi: Hoạt động gây ra ô nhiễm 
nguồn nước đó được quản lý và xử lý như thế nào?, 
ai chịu trách nhiệm cho các hoạt động đó?. Trong 
ngành khai thác khoáng sản, các hoạt động liên 
quan đến quản lý bao gồm các thủ tục môi trường 
trước khi dự án khai khoáng được triển khai, bao 
gồm: Thẩm định và phê duyệt ĐTM; thẩm định 
và cấp phép khai thác; kiểm tra và xác nhận hoàn 
thành công trình; thẩm định và cấp phép xả nước 
thải vào nguồn nước; các hoạt động thanh kiểm 
tra, giám sát. Sau khi xác định được chuỗi các hoạt 
động liên tiếp trong mỗi vấn đề cần kiểm toán, 
KTV có một sơ đồ tổng thể về chuỗi các hoạt động 
để từ đó xác định các nhóm hoạt động nào được ưu 
tiên tập trung kiểm toán và làm cơ sở cho xây dựng 
tiêu chí kiểm toán.
Bước 3: Xác định các đơn vị tham gia quản lý 
Công tác quản lý liên quan đến hoạt động khai 
khoáng được phân chia thành hai loại quản lý là 
các cơ quan quản lý nhà nước và các bộ phận quản 
lý do chủ đầu tư thiết lập. Trong đó, các cơ quan 
quản lý nhà nước được chia thành ba cấp độ quản 
lý khác nhau là các bộ, ban ngành thuộc Chính 
phủ, các sở, ban ngành thuộc UBND tỉnh và các 
phòng, ban thuộc UBND huyện. Mỗi cấp quản lý 
được quy định cụ thể theo chức năng và nhiệm vụ 
được giao. Sau khi xác định được chuỗi các hoạt 
động trong mỗi vấn đề kiểm toán, KTV cần thiết 
phải xác định mỗi một hoạt động trong chuỗi hoạt 
động này do cơ quan quản lý nào đảm nhiệm, vai 
trò và trách nhiệm của họ đối với mỗi hoạt động đó 
là gì. Từ đó, KTV có thể xác định được các cơ quan 
quản lý nào tham gia vào quá trình quản lý trong 
chuỗi các hoạt động của một vấn đề cần tập trung 
kiểm toán.
Bước 4: Xác định các công cụ quản lý cho mỗi 
hoạt động trong chuỗi hoạt động của mỗi vấn đề 
kiểm toán
Sau khi xác định các vấn đề, các hoạt động và 
các cơ quan có liên quan cần kiểm toán, KTV cần 
phải tìm hiểu về các chính sách, chiến lược và các 
văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở để xác định 
các tiêu chí kiểm toán và tìm kiếm các bằng chứng 
kiểm toán. Trong khai thác khoáng sản, vấn đề môi 
trường bao gồm nhiều chính sách, chiến lược và 
các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Do 
đó, trước khi tiến hành cuộc kiểm toán, KTV cần 
phân loại các nhóm chính sách, chiến lược, các 
văn bản pháp luật liên quan đến mỗi vấn đề kiểm 
toán. Trong đó, mỗi một hoạt động trong chuỗi 
hoạt động của mỗi vấn đề kiểm toán có thể tương 
ứng với mỗi một điều khoản trong các nhóm chính 
sách, chiến lược và các văn bản quy phạm pháp luật 
đã được phân loại. Ví dụ: Để phân loại được nhóm 
chính sách, chiến lược và các văn bản quy phạm 
pháp luật theo các nhóm và chuỗi các hoạt động 
trong lĩnh hoạt động cấp phép xả nước thải, trước 
hết KTV cần phải trả lời xem có bao nhiêu văn bản 
quy phạm pháp luật liên quan đến nước thải bao 
gồm các quy định về thẩm định và phê duyệt ĐTM, 
các quy định về thông số kỹ thuật, các quy định về 
19NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018
nội dung cần được thuyết minh trong ĐTM, quy 
định về thành lập hội đồng thẩm định ĐTM, quy 
trình thẩm định ĐTM...
Xây dựng tiêu chí và câu hỏi kiểm toán: Sau khi 
thiết lập được sơ đồ tiếp cận và xác định được thứ 
tự ưu tiên hoạt động của vấn đề kiểm toán, thì KTV 
cần phải xây dựng tiêu chí kiểm toán và câu hỏi 
kiểm toán. Tiêu chí kiểm toán nên được xây dựng 
dựa trên các hoạt động đã được xác định trong mỗi 
vấn đề kiểm toán. Tuy nhiên, KTV cũng cần phải 
đảm bảo mỗi vấn đề kiểm toán nên có bao nhiêu 
tiêu chí kiểm toán là đủ để phản ánh đầy đủ các 
khía cạnh của một tiêu chí kiểm toán và mỗi tiêu 
chí kiểm toán phải thể hiện được một hoạt động 
cụ thể của vấn đề kiểm toán. Ví dụ: Đối với vấn 
đề nước thải, thì một trong những hoạt động quan 
trọng đó là thẩm định và cấp phép xả nước thải có 
thể được xác định là một tiêu chí kiểm toán.
Hệ thống các câu hỏi kiểm toán trong một tiêu 
chí kiểm toán nhằm định hướng cho kiểm toán 
viên đi tìm các bằng chứng kiểm toán. Mỗi một 
hoạt động được xác định trong một vấn đề kiểm 
toán bao gồm nhiều hoạt động nhỏ, mỗi một hoạt 
động nhỏ này thông thường tương ứng với một 
điều khoản nào đó trong các chính sách, chiến lược 
và các văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, khi xây 
dựng hệ thống các câu hỏi, KTV nên chuyển đổi 
các điều khoản này thành các câu hỏi kiểm toán. Ví 
dụ: Theo quy định trong việc thẩm định hồ sơ cấp 
phép xả nước thải phải có kết quả phân tích mẫu 
nước sau khi xử lý bao gồm quy định về số lượng 
các thông số quan trắc và giới hạn nồng độ các chất 
trong nước, khi đó chúng ta có thể đặt câu hỏi kiểm 
toán là: Trong phiếu kết quả quan trắc có đầy đủ 
chỉ tiêu quan trắc hay không? và nồng độ của các 
chất ô nhiễm có vượt quá giới hạn cho phép hay 
không?. Đây là một trong những bằng chứng quan 
trọng giúp KTV trả lời câu hỏi việc thẩm định và 
cấp phép xả nước thải có đảm bảo tính hiệu lực và 
tuân thủ trong quá trình thẩm định và cấp phép 
hay không. Tuy nhiên, có những hoạt động mà 
KTV nhận thấy là quan trọng nhưng không được 
quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, 
thì KTV cân nhắc xây dựng dựa trên những thông 
lệ tốt.
20
KIEÅM TOAÙN LÓNH VÖÏC TAØI NGUYEÂN KHOAÙNG SAÛN
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁNSố 130 - tháng 8/2018
Bảng 1: Các vấn đề về môi trường trong ngành khai khoáng
Vấn đề Các hoạt động Đơn vị liên quan Công cụ quản lý
Nước 
thải
Có bao nhiêu hoạt động 
gây ra ô nhiễm nước thải; 
có bao nhiêu hoạt động 
quản lý và xử lý
Những đơn vị nào có 
liên quan đến các hoạt 
động trong vấn đề nước 
thải
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách, chiến lược và các văn 
bản quy phạm pháp luật nào có 
liên quan đến vấn đề nước thải
Khí thải
Có bao nhiêu hoạt động 
gây ra ô nhiễm khí thải; có 
bao nhiêu hoạt động quản 
lý và xử lý
Những đơn vị nào có 
liên quan đến các hoạt 
động trong vấn đề khí 
thải
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách, chiến lược và các văn 
bản quy phạm pháp luật nào có 
liên quan đến vấn đề khí thải
Chất 
thải rắn
Có bao nhiêu hoạt động 
gây ra ô nhiễm chất thải 
rắn; có bao nhiêu hoạt 
động quản lý và xử lý
Những đơn vị quản lý 
nào có liên quan đến các 
hoạt động chất thải rắn
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách, chiến lược và các văn 
bản quy phạm pháp luật nào có 
liên quan đến vấn đề chất thải rắn
Đất đai
Có bao nhiêu hoạt động 
gây ra ô nhiễm đất; có bao 
nhiêu hoạt động quản lý 
và xử lý
Những đơn vị quản lý 
nào có liên quan đến các 
hoạt động trong vấn đề 
đất đai
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách; các văn bản quy phạm 
pháp luật nào có liên quan đến vấn 
đề đất đai
Đa 
dạng 
sinh 
học
Có bao nhiêu hoạt động 
làm mất đa dạng sinh học; 
có bao nhiêu hoạt động 
quản lý và xử lý
Những đơn vị quản lý 
nào có liên quan đến các 
hoạt động trong vấn đề 
đa dạng sinh học
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách, chiến lược và các văn 
bản quy phạm pháp luật nào có 
liên quan vấn đề đa dạng sinh học
Hoàn 
nguyên
Có bao nhiêu khía cạnh 
trong việc hoàn nguyên và 
hoạt động trong mỗi khía 
cạnh hoàn nguyên. 
Những đơn vị quản lý 
nào có liên quan đến các 
hoạt động trong vấn đề 
hoàn nguyên
Các thông lệ, cam kết quốc tế; 
chính sách, chiến lược và các văn 
bản quy phạm pháp luật nào có 
liên quan đến vấn đề hoàn nguyên
Bảng 2. Các vấn đề về nghĩa vụ tài chính trong ngành khai khoáng
Vấn đề Các hoạt động Đơn vị liên quan Các công cụ quản lý
Thuế Các hoạt động nào liên quan đến thuế
Những đơn vị nào có liên 
quan đến các hoạt động 
trong vấn đề thuế
Các văn bản quy phạm pháp luật 
nào có liên quan đến việc ban hành 
các sắc thuế, loại thuế, kê khai thuế, 
nộp thuế và thanh tra thuế
Phí và lệ 
phí
Các hoạt động nào liên 
quan đến phí và lệ phí
Những đơn vị nào có liên 
quan đến các hoạt động 
trong vấn phí và lệ phí
Các văn bản quy phạm pháp luật 
nào có liên quan đến việc ban hành 
các khoản phí và lệ phí, mức phí và 
lệ phí, và các hoạt động thanh kiểm 
tra liên quan đến phí và lệ phí
Phí nộp 
phạt
Các hoạt động vi phạm 
nào phát sinh trong 
quá trình khai thác 
Những đơn vị nào có liên 
quan đến các hoạt động 
trong vấn đề nộp phạt
Các văn bản quy phạm pháp luật 
liên quan đến việc xử phạt các hành 
vi vi phạm 
Kinh phí 
liên quan 
đến hoàn 
nguyên
Các hoạt động nào liên 
quan đến các khoản 
kinh phí hoàn nguyên. 
Những đơn vị nào có liên 
quan đến các hoạt động 
trong vấn đề hoàn nguyên
Các văn bản quy phạm pháp luật 
nào liên quan đến kinh phí hoàn 
nguyên
21NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 130 - tháng 8/2018
4. kết luận
KTMT là một những công cụ hữu hiệu đối với 
sự PTBV của ngành công nghiệp khai khoáng. Do 
đó, việc tăng cường các cuộc KTMT trong ngành 
khai khoáng là cần thiết trong bối cảnh nước ta 
hiện nay. Tuy nhiên, để triển khai các cuộc kiểm 
toán hiệu quả, trước hết KTV cần phải hiểu được 
những đặc trưng cơ bản của ngành khai khoáng, 
những tác động môi trường từ các hoạt động khai 
thác, hệ thống và công cụ quản lý môi trường cũng 
như những nghĩa vụ tài chính phải thực hiện trong 
ngành khai khoáng. Bên cạnh đó, trước khi tiến 
hành cuộc kiểm toán, KTV cần thiết lập một sơ 
đồ tiếp cận kiểm toán, bao gồm việc xác định các 
vấn đề có liên quan, các hoạt động trong mỗi vấn 
đề kiểm toán, các đơn vị có liên quan trong mỗi 
hoạt động và phân loại các nhóm chính sách, chiến 
lược, các văn bản quy phạm pháp luật và thông lệ 
tốt trên thế giới liên quan đến mỗi hoạt động trong 
một vấn đề kiểm toán từ đó xác định thứ tự ưu tiên 
những vấn đề, những hoạt động, những đơn vị cần 
tập trung kiểm toán để xác định thời gian và nguồn 
lực cho mỗi vấn đề, mỗi hoạt động và mỗi đơn vị 
có liên quan một cách hợp lý. Khi xây dựng các tiêu 
chí, KTV nên xác định mỗi một tiêu chí kiểm toán 
tương ứng với một hoạt động được xác định trong 
mỗi vấn đề (nội dung) kiểm toán, tập hợp các tiêu 
chí kiểm toán phải phản ánh đầy đủ các khía cạnh 
của nội dung kiểm toán. Tương tự, khi xây dựng 
hệ thống câu hỏi kiểm toán, KTV nên dựa trên các 
điều khoản của các chính sách, chiến lược, các văn 
bản quy phạm pháp luật và các thông lệ tốt và hệ 
thống các câu hỏi kiểm toán phải đảm bảo phản 
ánh đầy đủ các khía cạnh của tiêu chí kiểm toán.
Ngày nhận bài: 19/7/2018
Ngày duyệt đăng: 31/7/2018
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Auditing Mining: Guidance for Supreme 
Audit Institutions, INTOSAI Working 
Group on Environmental Auditing (2010);
2. Luật Khoáng sản 2010 và Luật Bảo vệ môi 
trường 2014;
3. Nghị định số 18/2015/NĐ-CP, ngày 14/2/2015 
của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo 
vệ môi trường, đánh giá môi trường chiến 
lược, đánh giá tác động môi trường và kế 
hoạch bảo vệ môi trường;
4. Nghị định 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 
của Chính phủ quy định chi tiết về thi hành 
một số điều Luật Khoáng sản;
5. Quyết định số 48/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng 
Chính phủ ban hành ngày 12 tháng 12 năm 
2017 về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, 
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Địa 
chất và Khoáng sản Việt Nam trực thuộc Bộ 
Tài nguyên và Môi trường;
6. Quyết định 15/2018/QĐ-TTg ngày 12/3/2018 
của Thủ tướng Chính phủ Quy định chức năng, 
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của 
Tổng cục Môi trường trực thuộc Bộ TN&MT;
7. Quyết định 1315/QĐ-BTNMT ngày 26/4/2018 
của Bộ TN&MT quy định chức năng, nhiệm 
vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Vụ Quản 
lý chất thải trực thuộc Tổng cục Môi trường;
8. Quyết định 1304/QĐ-BTNMT của Bộ 
TN&MT ngày 26/4/2018 Quy định chức 
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức 
của Vụ Thẩm định đánh giá tác động môi 
trường trực thuộc Tổng cục Môi trường;
9. Quyết định 1312/QĐ-BTNMT của Bộ TN&MT 
ngày 26/4/2018 Quy định chức năng, nhiệm vụ, 
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo vệ môi 
trường Miền Bắc trực thuộc Tổng cục Môi trường;
10. Quyết định 1314/QĐ-BTNMT của Bộ 
TNMT ngày 26/4/2018 Quy định chức năng, 
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của 
Cục Bảo vệ môi trường miền Trung và Tây 
nguyên trực thuộc Tổng cục Môi trường;
11. Quyết định 1317/QĐ-BTNMT của Bộ 
TNMT ngày 26/4/2018 Quy định chức năng, 
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của 
Cục Bảo vệ môi trường Miền Nam trực thuộc 
Tổng cục Môi trường;
12. Nghị định số 18/2015/NĐ-CP, ngày 14/2/2015 
của Chính phủ quy định về quy hoạch bảo vệ môi 
trường, đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác 
động môi trường và kế hoạch bảo vệ môi trường;
13. Nghị định 158/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 
của Chính phủ quy định chi tiết về thi hành 
một số điều luật khoáng sản;
14. Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 
09/3/2012 của Chính phủ Quy định chi tiết 
thi hành một số điều của Luật Khoáng sản;
15. Quyết định 876/2017/QĐ-UBND ngày 
10/03/2017 của UBND tỉnh Quảng Ninh về 
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và 
cơ cấu tổ chức của Sở TNMT;
16. Chiến lược BVMT quốc gia đến năm 2020, 
tầm nhìn 2030 được phê duyệt bởi Thủ tướng 
Chính phủ ngày 21/01/2014 tại Quyết định 
số 166/QĐ-TTg;
17. Chiến lược khai thác khoáng sản đến năm 
2020, tầm nhìn đến năm 2030 của Thủ 
tướng Chính phủ ngày 22/12/2011 tại Quyết 
định số 242/QĐ-TTg.