Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng hiến pháp (Phần 2)

154
4CHƯƠNG 4CHƯƠNG 4
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
155
Thiết kế nhánh hành pháp
Markus Böckenförde
1. Dẫn nhập 
Nhánh hành pháp là một trong ba nhánh của chính quyền. Việc thiết kế ba nhánh cơ 
quan này là trọng tâm của việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền trong hiến pháp. Sự 
phân công quyền lực và mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp 
là các yếu tố căn bản của cấu trúc đó. Để thiết kế sự cân bằng hợp lý giữa ba nhánh chính 
quyền, ngoài điểm khác biệt chung và tổng quát là cơ quan lập pháp làm luật và thông qua 
ngân sách, cơ quan hành pháp thi hành pháp luật, và cơ quan tư pháp xét xử và giải thích 
luật, còn có rất nhiều vấn đề cần được xem xét và giải đáp một cách thỏa đáng. Mức độ 
phân chia quyền lực giữa ba nhánh cơ quan cũng như mức độ kiểm soát và đối trọng lẫn 
nhau giữa ba nhánh là vấn đề luôn luôn gây tranh luận trong quá trình soạn thảo hiến pháp 
hoặc sửa đổi hiến pháp. Do đó, việc thiết kế nhánh hành pháp không thể được xem xét một 
cách biệt lập, mà đòi hỏi sự hiểu biết tổng thể về cấu trúc bộ máy nhà nước mà nhánh hành 
pháp là một bộ phận.
Trước khi đi vào trình bày chi tiết các phương án thiết kế nhánh hành pháp, cần 
có một cái nhìn tổng quan về mối quan hệ qua lại giữa ba nhánh quyền lực. Đặc biệt, sự 
cân bằng về cấu trúc giữa nhánh hành pháp 
và nhánh lập pháp đặt ra rất nhiều phương 
án sắp xếp và thiết kế tổ chức khác nhau. 
Những học giả nghiên cứu và tranh luận về 
hiến pháp thường phân loại các mô hình tổ 
chức quyền lực vốn rất đa dạng thành ba 
nhóm chủ yếu: mô hình tổng thống, mô hình 
nghị viện và mô hình hỗn hợp. Sự khác biệt 
Việc phân bổ quyền lực và mối quan hệ qua 
lại giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư 
pháp là yếu tố chính để thiết kế mô hình tổ 
chức chính quyền trong hiến pháp. Mỗi bản 
hiến pháp thiết kế sự cân bằng giữa ba nhánh 
này theo cách thức riêng và phù hợp với điều 
kiện cụ thể của mỗi quốc gia. 
156
dễ nhận thấy giữa mô hình tổng thống và mô hình nghị viện là ở chỗ: trong mô hình tổng 
thống, cả nghị viện và người đứng đầu chính phủ đều được bầu trực tiếp theo một nhiệm kỳ 
xác định, trong khi đó, ở mô hình nghị viện, chỉ có nghị viện được bầu trực tiếp còn người 
đứng đầu chính phủ được lựa chọn hoặc được bầu ra bởi nghị viện và cần có sự ủng hộ của 
nghị viện. Giữa các mô hình này còn có nhiều điểm khác biệt, nhưng
các quan điểm hiện nay không thống nhất là liệu những điểm khác biệt đó có phải là 
đặc trưng thuộc về một mô hình nhất định là mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hoặc 
mô hình hỗn hợp hay không.
2. Các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước và ảnh hưởng của chúng
Vấn đề trọng tâm của việc xây dựng 
một hiến pháp dân chủ là thiết kế tổ chức 
quyền lực nhà nước.
Nhìn chung, các bản hiến pháp 
thường không tuyên bố một cách rõ ràng 
rằng mô hình tổ chức quyền lực nào được 
áp dụng: mô hình tổng thống, mô hình nghị viện, hay mô hình hỗn hợp. Mỗi bản hiến pháp 
thiết kế mối quan hệ giữa hai nhánh lập pháp và hành pháp theo cách thức riêng và phù hợp 
với điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia, và sau này, các nhà khoa học chính trị xếp cách thức 
tổ chức theo hiến pháp đó vào một mô hình nhất định. Do mỗi học giả dựa vào các tiêu chí 
khác nhau để xác định các mô hình tổ chức quyền lực, nên xảy ra trường hợp cùng một 
quốc gia được xếp vào các mô hình khác nhau bởi các học giả khác nhau. Sự không rõ ràng 
này khiến cho việc đánh giá các điểm mạnh và điểm yếu của mỗi mô hình là rất khó khăn, 
thậm chí là không thể thực hiện được.60 Vì vậy, phần viết dưới đây sẽ giới thiệu vắn tắt về 
các mô hình và cung cấp một cái nhìn tổng quan. Các đặc điểm được các học giả thừa nhận 
chung là đặc trưng của mỗi mô hình tổ chức quyền lực sẽ được trình bày bằng phông chữ 
đậm từ Hộp 1 đến Hộp 3. Các đặc điểm được một số nhà nghiên cứu đề cập nhưng bị một 
số khác cho là không điển hình cũng sẽ được trình bày dưới đây, mặc dù những đặc điểm 
này không được coi là yếu tố có tính định nghĩa một mô hình nhất định. 
2.1. Mô hình tổng thống (presidential system)
60 Xem Mainwaring, S. và Shugart, M. S., ‘Juan Linz, Presidentialism, and Democracy:
A Critical Appraisal’ (Juan Linz, Mô hình tổng thống và Dân chủ), Comparative Politics (Tạp chí Chính trị học 
so sánh), 29/4 (1997), tr. 449–71.
Hộp 1. Các đặc trưng của mô hình tổng thống
Đặc trưng cơ bản của mô hình tổng thống là: cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp là những đại 
diện độc lập của cử tri, do đó, nguồn gốc hình thành và sự tồn tại của các cơ quan này độc lập với 
nhau (điều này có khả năng gây ra sự bế tắc giữa hai nhánh cơ quan này nếu thiếu đi một công cụ 
hiến pháp để giải tỏa thế bế tắc).
- Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu chính phủ.
Việc thiết kế một bản hiến pháp ổn định, dân 
chủ nhằm thiết lập chính quyền hòa bình và 
vận hành hiệu quả thường gắn liền với việc 
đánh giá các ưu điểm và nhược điểm của các 
mô hình tổ chức quyền lực khác nhau.
157
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
Hình 1. Tổ chức nhà nước theo mô hình Tổng thống
Hình 1: Tổ chức nhà nước theo mô hình Tổng thống
* Các bộ trưởng được người đứng đầu chính phủ bổ nhiệm/bãi nhiệm, trong một số 
trường hợp phải có sự chấp thuận của nghị viện
2.2. Mô hình nghị viện (parliamentary system)
- Tổng thổng được bầu thông qua bỏ phiếu phổ thông (hoặc bằng một định chế trung gian có 
tính chất phổ thông).
- Tổng thống có nhiệm kỳ xác định (không có cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm). Tổng thống 
không chịu trách nhiệm chính trị trước cơ quan lập pháp, và cũng không phụ thuộc vào sự 
ủng hộ của đảng mình để duy trì địa vị Tổng thống.
- Thông thường, quyền lực Nội các chỉ bắt nguồn từ Tổng thống.
- Tổng thống thường có ảnh hưởng mang tính chính trị đối với quy trình xây dựng luật.
Hộp 2. Các đặc trưng của mô hình nghị viện
Đặc trưng cơ bản là sự thống nhất về mặt quyền lực: cơ quan hành pháp là cấp dưới 
của cơ quan lập pháp theo thứ bậc, do đó, sự hình thành và tồn tại của hành pháp phụ 
thuộc vào cơ quan lập pháp.
- Người đứng đầu chính phủ do cơ quan lập pháp bầu ra.
- Người đứng đầu chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông qua cơ chế bỏ 
phiếu bất tín nhiệm) và phụ thuộc vào sự ủng hộ của đảng mình.
- Thông thường, nguyên thủ quốc gia không đồng thời là người đứng đầu chính phủ.
Nguyên thủ quốc gia Người đứng đầu hành pháp 
Tổng thống 
 Nội các/các bộ trưởng* 
Nghị viện 
bầu 
bầu 
Nhân dân 
158
Hình 2: Tổ chức nhà nước theo mô hình nghị viện
2.3. Mô hình hỗn hợp (thường được gọi là “mô hình tổng thống bán phần” (semi-
presidential system) 
Hộp 3. Các đặc trưng của mô hình hỗn hợp
Đặc trưng cơ bản của mô hình hỗn hợp là chế độ hành pháp lưỡng đầu. Nó là sự kết 
hợp mối quan hệ phối hợp theo chiều ngang giữa hành pháp và lập pháp với mối quan hệ 
thứ bậc theo chiều dọc giữa hai nhánh cơ quan này.
- Tổng thống là nguyên thủ quốc gia, được bầu trực tiếp thông qua bỏ phiếu phổ 
thông. 
- Cả Tổng thống và nghị viện đều không nắm quyền kiểm soát toàn bộ việc lựa chọn/
bổ nhiệm và cách chức Thủ tướng.
- Thủ tướng là người đứng đầu chính phủ, chịu trách nhiệm trước Nghị viện (thông 
qua cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm).
- Thông thường, Tổng thống nắm giữ quyền hành pháp khá lớn.
 Nguyên thủ quốc gia 
Thực hiện chức năng lễ nghi 
Tổng thống/Vị quân chủ 
Người đứng đầu chính phủ 
Nội các/các bộ trưởng* 
Được chỉ đích danh hoặc lựa chọn 
bởi một thiết chế nhà nước 
khác/thiết chế nhà nước đặc biệt 
bầu và/hoặc bãi nhiệm 
Nghị viện 
bầu 
Nhân dân 
159
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
Hình 3. Tổ chức nhà nước theo mô hình hỗn hợp 
* Các bộ trưởng được người đứng đầu chính phủ bổ nhiệm/bãi nhiệm, trong một số 
trường hợp phải có sự chấp thuận của nghị viện
2.4. Những ưu điểm và hạn chế có thể có của các mô hình tổ chức nhà nước 
Các nhà soạn thảo hiến pháp luôn được kỳ vọng là sẽ thiết kế một bản hiến pháp 
đem lại hòa bình, ổn định, hòa hợp dân tộc và (thường là) đem lại sự chuyển giao dân chủ, 
cũng như tạo ra một chính quyền có đủ năng lực, hoạt động có hiệu quả và không lạm dụng 
quyền lực. Việc tìm kiếm một mô hình tổ chức nhà nước phù hợp thường đi đôi với việc 
đánh giá những điểm mạnh và điểm yếu của mỗi mô hình nhằm đạt được những mục tiêu 
trên. Thật vậy, đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này. Bảng 1 minh họa những 
ưu điểm và những hạn chế của các mô hình tổ chức nhà nước.
Nguyên thủ quốc gia 
Tổng thống/ 
Tham gia quá 
trình lựa chọn 
Người đứng đầu hành pháp 
Nội các/ Các bộ trưởng* 
Nhân dân 
Bầu 
Bầu và/hoặc bãi nhiệm 
Nghị viện 
bầu 
160
Bảng 1. Những ưu điểm và hạn chế các mô hình tổ chức nhà nước
St Ưu điểm Hạn chế
Mô 
hình 
tổng 
thống
Ủy quyền trực tiếp. Cơ chế ủy quyền trực tiếp 
cung cấp cho người dân nhiều lựa chọn hơn, cho 
phép họ có thể lựa chọn người đứng đầu chính phủ 
và các thành viên của nghị viện những người do 
gần dân hơn nên có thể đại diện tốt hơn cho những 
lợi ích và nguyện vọng cụ thể của người dân; hơn 
nữa, mô hình này cung cấp cho người dân một 
cơ chế trực tiếp buộc nhánh hành pháp chịu trách 
nhiệm trước dân chúng.
Tính ổn định. Do Tổng thống có nhiệm kỳ xác 
định nên quy trình hoạch định chính sách đảm 
bảo tính có thể dự đoán trước và tính ổn định hơn 
so với mô hình nghị viện, vì trong mô hình nghị 
viện, việc giải tán và tái lập Chính phủ diễn ra 
thường xuyên hoặc sự bất ổn của Nội các có thể 
gây phương hại đến việc thực thi các chương trình 
chính phủ, gây bất ổn cho hệ thống chính trị.
Phân chia quyền lực. Nhánh hành pháp và lập 
pháp độc lập với nhau và kiểm soát lẫn nhau. Mô 
hình này bảo đảm sự tranh luận, phản biện về chính 
sách tự do hơn so với mô hình nghị viện, bởi lẽ sự 
phản đối với chính phủ không gây nguy hiểm đến 
sự tồn tại của chính phủ cũng như không dẫn đến 
việc kêu gọi bầu cử để thành lập chính phủ mới. 
Xu hướng độc đoán chuyên 
quyền. Do tính chất “được ăn cả, 
ngã về không” (winner-takes-all) 
của cuộc bầu cử tổng thống, tổng 
thống thường chỉ đắc cử với đa số 
phiếu xuýt sao, nhưng lại giành 
được quyền nắm giữ cương vị 
chính trị danh giá nhất và quyền 
lực nhất của đất nước trong một 
khoảng thời gian xác định. Mặc 
dù đôi khi đắc cử với số phiếu 
xuýt sao, việc trở thành người 
đại diện cho toàn quốc gia có thể 
khiến cho Tổng thống trở nên 
không khoan nhượng đối với sự 
chống đối, có xu hướng lạm dụng 
quyền hành pháp nhằm được tái 
đắc cử, hoặc thậm chí tạo cảm 
giác đứng trên cả luật pháp. 
Bế tắc về chính sách. Sự phân 
quyền cứng rắn thường dẫn đến 
bế tắc về chính sách khi Tổng 
thống không thể đạt được đa số 
phiếu cần thiết để các chương 
trình nghị sự của Tổng thống 
được Nghị viện thông qua.
Mô 
hình 
nghị 
viện
Tính chất rộng rãi. Mô hình nghị viện thường 
đem lại khả năng thiết lập một chính phủ rộng rãi 
trong một xã hội phân hóa sâu sắc. 
Tính linh hoạt. Người đứng đầu chính phủ có thể 
bị bãi nhiệm bất kỳ lúc nào nếu các chương trình, 
chính sách của người đó đưa ra không còn phản 
ánh được ý chí của đa số. Người đứng đầu chính 
phủ có thể kêu gọi tiến hành một cuộc bầu cử mới 
nếu người đó thiếu sự ủng hộ của Nghị viện.
Tính hiệu quả. Quy trình lập pháp có thể được 
đẩy nhanh hơn do không có cơ chế phủ quyết của 
hành pháp cản trở quy trình này.
Sự bất ổn. Chính phủ có thể bị 
đánh đổ khi có đa số phiếu; đặc 
biệt, các chính phủ liên minh có 
thể gặp khó khăn trong việc duy 
trì sự tồn tại của nội các.
Thiếu sự phân chia quyền lực. 
Do mối quan hệ gần gũi giữa 
nghị viện và chính phủ, nghị viện 
thường không chỉ trích chính 
phủ; tuy nhiên, có nguy cơ là 
chính phủ không đưa ra được các 
chương trình và chính sách mạnh 
mẽ do lo sợ bị nghị viện đánh đổ. 
161
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
Mô 
hình 
hỗn 
hợp
Tính chất rộng rãi. Mô hình hỗn hợp có thể cho 
phép một mức độ chia sẻ quyền lực nhất định giữa 
các lực lượng đối lập. Một đảng có thể nắm giữ 
ghế tổng thống, đảng khác nắm giữ ghế thủ tướng, 
và do đó, cả hai đảng đều có phần trong hệ thống 
tổ chức quyền lực nhà nước. Trong trường hợp mô 
hình hỗn hợp được vận dụng thành công nhất, nó 
có thể kết hợp những điểm mạnh của cả hai mô 
hình còn lại. 
Bế tắc về chính sách. Trong mô 
hình hỗn hợp, có khả năng xảy 
ra xung đột trong nội bộ nhánh 
hành pháp giữa Tổng thống và 
Thủ tướng, đặc biệt trong các thời 
kỳ họ phải “cùng chung sống” 
khi Tổng thống và Thủ tướng là 
người của các đảng khác nhau. 
Trong thời kỳ “cùng chung sống” 
này, cả Tổng thống và Thủ tướng 
đều có quyền tuyên bố rằng họ có 
đủ thẩm quyền phát ngôn nhân 
danh dân chúng (tương tự như mô 
hình tổng thống). Trong trường 
hợp xấu nhất, mô hình hỗn hợp 
có thể chứa đựng những hạn chế 
của cả hai mô hình còn lại. 
2.5. Việc đánh giá điểm mạnh và hạn chế của các mô hình tổ chức nhà nước chỉ 
có ý nghĩa ở mức độ khiêm tốn
Việc dự đoán tác động của một mô hình tổ chức nhà nước đối với đời sống chính trị 
của một quốc gia là một nhiệm vụ khó khăn. Bảng 1 tập hợp các ý kiến khác nhau của nhiều 
tác giả về những ưu điểm và hạn chế của các mô hình, và cần được đọc và suy ngẫm một 
cách thận trọng bởi các lý do sau đây.
Thứ nhất, như trên đã nói, các học giả chưa có sự thống nhất về định nghĩa từng 
mô hình. Hiện tại, có ít nhất ba định nghĩa khác nhau về mô hình hỗn hợp/tổng thống bán 
phần, và theo mỗi định nghĩa, các quốc gia được phân loại khác nhau. Chẳng hạn, một 
số quốc gia vẫn được xếp vào mô hình nghị viện hoặc đã có những yếu tố của mô hình 
tổng thống bán phần (Áo, Ailen) hoặc được xếp vào mô hình tổng thống chứ không phải 
tổng thống bán phần (như Cộng hòa Triều Tiên hay Hàn Quốc), tùy thuộc từng cách định 
nghĩa. Để tranh luận rằng mô hình tổng thống hay mô hình tổng thống bán phần khả năng 
sẽ có nhiều hạn chế hơn là điều không hề đơn giản, bởi không có một định nghĩa chung 
về từng khái niệm.
Thứ hai, ngay trong cùng mô hình tổng thống 
cũng có rất nhiều biến thể khác nhau, mỗi biến thể 
chứa đựng mức độ khác nhau về quyền hạn của tổng 
thống và tính chịu trách nhiệm. Nếu tư duy về mô 
hình tổng thống theo cách phân loại chung và cố 
gắng khái quát hóa các hệ quả của việc áp dụng mô 
hình này sẽ có thể dẫn đến nhận thức không chính 
Các chính thể nhà nước đa dạng 
thường được chia thành ba loại: mô 
hình tổng thống, mô hình nghị viện, 
và mô hình hỗn hợp với những đặc 
trưng của cả hai mô hình trên. Các 
học giả hiện chưa có sự thống nhất 
về định nghĩa từng mô hình.
162
xác. Lý giải các hệ quả chính trị đòi hỏi có nghiên cứu sâu hơn về cấu trúc chi tiết của bộ 
máy nhà nước.
Thứ ba, nếu chỉ dựa vào một tiêu chí 
về chính thể để khẳng định sức sống của một 
bản hiến pháp và khả năng bảo đảm một chính 
quyền ổn định và hiệu quả thì có thể dẫn đến 
nhầm lẫn. Thí dụ, các mô hình nghị viện với hệ 
thống đảng phái chính trị có kỷ luật cao và áp 
dụng chế độ bầu cử theo đó đơn vị bầu cử bỏ 
phiếu chọn một người trúng cử trên nguyên tắc đa số (single-member plurality electoral 
districts) thậm chí còn ủng hộ mạnh mẽ nguyên tắc “được ăn cả, ngã về không” (winner-
takes-all) hơn  ... là lấy ý kiến toàn dân (plebiscite) (chương 1)
Hội nhập khu vực (Regional 
integration)
Sự chuyển giao quyền lực theo chiều đi lên từ cấp độ quốc gia cho 
một thiết chế mang tính khu vực, ví dụ, Liên minh châu Âu (EU) 
hoặc Cộng đồng kinh tế các nước Tây Phi (ECOWAS) (chương 7)
Các ghế nghị viện được bảo 
lưu (Reserved seats)
Các ghế được dành riêng cho các nhóm thiểu số và/hoặc phụ nữ 
trong nghị viện. Các đại biểu nắm giữ các ghế này thường được 
bầu theo phương thức giống như các đại biểu khác, nhưng đôi khi 
họ được bầu theo phương thức riêng được quy định trong luật bầu 
cử hoặc trong hiến pháp, theo đó, chỉ có thành viên của một cộng 
đồng thiểu số nhất định bầu ra các đại biểu này (chương 2, 5)
Cách tiếp cận dựa trên quyền 
(Rights-based approach)
Một cách tiếp cận đối với xây dựng hiến pháp dựa trên triết lý 
nhà nước tồn tại nhằm bảo vệ các quyền và phúc lợi của công 
dân. Cách tiếp cận này ưu tiên bảo đảm các quyền của công dân 
khi thiết kế tổ chức nhà nước và hiến pháp (chương 1)
Pháp quyền (Rule of law) Một học thuyết hoặc một trạng thái xã hội trong đó không có 
chủ thể nào, cá nhân hay nhà nước, được đứng trên pháp luật, 
và mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, bất kể địa vị xã hội 
khác nhau. Đó là một trạng thái mà mọi thành viên trong xã hội, 
bao gồm cả nhà cầm quyền, đều thừa nhận hiệu lực điều chỉnh 
của pháp luật (chương 1, 2)
336
Quyền tự quyết (Self-
determination)
Khả năng của một nhóm người trong việc tự điều chỉnh hoặc 
đòi hỏi quyền tự mình ra các quyết định độc lập về phúc lợi 
chung và số phận chính trị của nhóm (chương 3)
Tự quản (Self-rule) Chính quyền cấp dưới cấp quốc gia được quyền tự mình ban 
hành các quy định và/hoặc thực thi chính sách về những vấn đề 
cụ thể (chương 7)
Mô hình tòa án kép 
(Separated/dual model)
Cả chính quyền cấp trung ương và cấp dưới đều có hệ thống 
tòa án riêng (thường tổ chức theo 3 cấp – tòa án địa phương, 
tòa án phúc thẩm khu vực, và Tòa án Tối cao). Các tòa án thuộc 
hệ thống tòa án của chính quyền cấp dưới thường chỉ áp dụng 
pháp luật của tiểu bang/vùng tương ứng, trong khi tòa án trung 
ương áp dụng pháp luật của chính quyền trung ương khi xét xử 
(chương 6)
Phân chia quyền lực 
(Separation of power)
Sự phân bổ quyền lực nhà nước giữa các nhánh của chính 
quyền và các chủ thể sao cho không có nhánh nào có thể thực 
hiện các quyền hạn được trao riêng cho một nhánh khác (các 
chương 1, 2, 4, 6)
Luật lệ chung (shared rule) Các thiết chế cấp dưới a tham gia vào việc xây dựng luật quốc 
gia (chương 7)
Các quyền cộng đồng 
(Solidarity rights)
Các quyền cần được thụ hưởng và được đòi hỏi bởi một cộng 
đồng hoặc trên cơ sở là thành viên trong một cộng đồng, nhóm 
hay hiệp hội (chương 3) 
Các chủ thể phá hoại 
(Spoilers)
Những chủ thể chống lại hay cản trở việc đạt được thỏa thuận, 
trong đó có thỏa thuận về các điều khoản hiến pháp (chương 1)
Tình trạng khẩn cấp (State of 
emergency)
Một giai đoạn tạm thời trong đó các quyền hạn đặc biệt được 
trao cho một thiết chế, thường là nhánh hành pháp, nhằm làm 
dịu bớt tình hình trong bối cảnh được coi là mang tính cấp bách 
(chương 4, 5) 
Phi tập trung hóa về thực chất 
(Substantive decentralization)
Việc phân công quyền lực cho các cấp chính quyền khác nhau. 
Yếu tố thực chất của phi tập trung hóa xem xét việc các thiết 
chế thực chất được trao các quyền hạn như thế nào (đôi khi 
được gọi là phi tập trung hóa về mặt chức năng – functional 
decentralization) (chương 7)
Yêu cầu giải trình (Summons) Một công cụ giám sát của nghị viện, cho phép nghị viện nêu ra 
các câu hỏi và nhánh hành pháp buộc phải trả lời hay giải trình 
(chương 5)
Tòa án Tối cao (Supreme 
Court)
Thông thường, đây là tòa án cao nhất trong hệ thống tòa án, 
thường là toa án phúc thẩm với quyền lực lớn và thẩm quyền 
rộng trong phạm vi thẩm quyền (chương 6)
Nền công lý chuyển đổi 
(Transitional justice)
Tổng hợp các biện pháp pháp lý và các biện pháp chế tài khác 
nhằm bù đắp thiệt hại do những hành vi sai trái gây ra trong quá 
khứ, như vi phạm quyền con người hoặc tham nhũng, thông 
thường các biện pháp này được sử dụng trong những thời kỳ có 
sự thay đổi lớn về chính trị (chương 1)
Nghị viện một viện 
(Unicameral legislature)
Nghị viện được cấu thành chỉ bởi một viện (chương 5)
Nhà nước đơn nhất (Unitary 
system)
Nhà nước trong đó một cấp chính quyền có thể đơn phương rút 
lại hệ thống phân công quyền lực hiện hành, bao gồm cả các 
quyền hạn riêng của chính quyền cấp dưới (chương 7)
337
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
Phân quyền theo chiều 
dọc (Vertical separation of 
authority)
Các phương án phân bổ quyền lực giữa các cấp chính quyền 
thông qua các hình thức phi tập trung hóa (chương 4)
Quyền phủ quyết (Veto) Khả năng của một người hay một cơ quan trong việc ngăn 
chặn, cản trở hay trì hoãn việc ra quyết định hay việc thông qua 
một đạo luật (chương 4, 5)
Các chủ thể có quyền phủ 
quyết (Veto players)
Các chủ thể chính trị như thượng nghị viện hay tổng thống có 
quyền phủ quyết các giải pháp lập pháp (chương 4, 5)
Bỏ phiếu bất tín nhiệm (Vote 
of no nonfi dence)
Quyền hạn của nghị viện trong việc rút lại sự ủng hộ đối với 
chính phủ và/hoặc cá nhân các quan chức hành pháp và phế 
truất các thiết chế này. Ở một số nước, hiến pháp quy định việc 
bỏ phiếu bất tín nhiệm mang tính chất xây dựng (constructive), 
tức là trước khi thông qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm, nghị 
viện phải chỉ định một Thủ tướng mới (chương 5)
Quyền của phụ nữ (Women’s 
rights)
Các quyền liên quan đến phụ nữ như quyền bình đẳng về chính 
trị và trong các hoạt động ngoài xã hội, bình đẳng về việc làm, 
bình đẳng trước pháp luật, bình đẳng trong hôn nhân và quan 
hệ gia đình (chương 3)
Vài nét về các tác giả 
Markus Böckenförde hiện là Trưởng nhóm tư vấn cho Cơ quan hoạch định chính 
sách thuộc Bộ Hợp tác và Phát triển kinh tế của Cộng hòa Liên bang Đức, đồng thời là 
nghiên cứu viên cao cấp của Viện Phát triển Đức. Từ năm 2009 đến tháng 4 năm 2011, 
ông là cán bộ chương trình và có một thời gian là Quyền Giám đốc điều hành Chương 
trình xây dựng hiến pháp của Viện International IDEA, Thụy Điển. Trước khi gia nhập 
IDEA, ông là Trưởng Dự án châu Phi và Nghiên cứu viên cao cấp tại Viện Max Planck 
về nghiên cứu so sánh luật công và luật quốc tế (MPIL) ở Heidelberg (2001-2008). 
Trong các năm 2006-2007, ông được Bộ Ngoại giao Đức cử tham gia vào Ủy ban Đánh 
giá (AEC) ở Sudan với tư cách là chuyên gia pháp lý. AEC có nhiệm vụ hỗ trợ và giám 
sát việc thực thi Hiệp định Hòa bình toàn diện của Sudan. Từ năm 1995 đến năm 1997, 
ông là trợ lý nghiên cứu cho Thẩm phán Tòa án tối cao, Giáo sư Helmut Steinberger, 
đại biểu của Đức tại Ủy ban Venice (cơ quan tư vấn về các vấn đề hiến pháp của Hội 
đồng châu Âu)
Tiến sĩ Böckenförde có bằng cử nhân luật và bằng tiến sĩ của Đại học Heidelberg và bằng 
thạc sĩ luật của Đại học Minnesota, và một bằng tương đương với bằng cử nhân khoa học 
chính trị của Đại học Freiburg. Ông đã tham gia vào quá trình xây dựng hiến pháp ở Sudan 
và Somalia, làm việc cùng với Quốc hội lập hiến của các nước này, và cũng đã tham gia 
vào quá trình xây dựng hiến pháp ở Afghanistan và Nepal. Ông đã xuất bản nhiều ấn phẩm 
trong lĩnh vực luật hiến pháp và xây dựng hiến pháp, và là đồng tác giả của nhiều cuốn 
cẩm nang của Viện Max Planck được sử dụng làm tài liệu giảng dạy trong các dự án của 
Max Planck. Ông từng là chuyên gia tư vấn cho Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc 
(UNDP), Hiệp hội về Hợp tác Kỹ thuật của Đức (Deutsche Gesellschaft für Technische 
Zusammenarbeit, GTZ, nay là
338
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, GIZ), Bộ Ngoại giao Đức, Quỹ 
Konrad Adenauer và Quỹ Friedrich Ebert.
Nora Hedling là thành viên chủ chốt của Chương trình xây dựng hiến pháp của International 
IDEA, với nhiệm vụ chủ yếu là phát triển các công cụ truyền thông. Bà từng nghiên cứu 
trong lĩnh vực luật bầu cử và cải cách tư pháp tại Đại học Minnesota và Bộ Ngoại giao 
Hoa Kỳ. Bà cũng từng làm việc trong các tổ chức phi lợi nhuận và trong lĩnh vực giáo dục. 
Bà Hedling có bằng Cử nhân khoa học xã hội tại Đại học Tuft và bằng tiến sĩ luật (Juris 
Doctor) tại Trường Luật của Đại học Minnesota, và là thành viên của Đoàn luật sư tiểu 
bang Minnesota. Gần đây nhất, bà được nhận bằng thạc sĩ về Pháp luật châu Âu tại Đại 
học Stockholm, tại đây bà được trao Giải thưởng Sách Pháp luật của Nhà xuất bản Đại học 
Oxford.
Winluck Wahiu gia nhập International IDEA năm 2006. Năm 2008, ông là Quyền Trưởng 
nhóm đặc nhiệm của IDEA tại Nepal, tại đây, ông đã tham gia thiết lập một chương trình 
hỗ trợ quy trình tham gia của công dân vào việc xây dựng hiến pháp ở Nepal. Ông cũng 
tham gia vào quá trình chuẩn bị cho việc xây dựng hiến pháp mới ở Kenya trong những 
năm 2004-2005, với vai trò chủ yếu là cố vấn pháp lý cho Bộ Tư pháp và Ủy ban Lựa chọn 
thành viên nghị viện – các cơ quan chịu trách nhiệm xây dựng hiến pháp. Ông cũng từng 
tư vấn cho tổ chức nhân quyền ở Uganda (2004) và Hiệp hội Pháp luật Swaziland (2004) 
về quy trình thay đổi hiến pháp ở các nước này. Từ năm 2001 đến năm 2005, Winluck phối 
hợp với Chương trình Nhân quyền và Tiếp cận công lý châu Phi, một sáng kiến chung của 
Tiểu ban Kenya và Thụy Điển thuộc Ủy ban Luật gia Quốc tế cùng với Ban Thư ký của 
Chương trình này tại Geneva, trong việc hỗ trợ thực thi ở cấp độ quốc gia các chuẩn mực 
nhân quyền thông qua tố tụng hiến pháp ở 16 quốc gia tiểu vùng Sahara. Ông là luật sư 
chuyên về tố tụng hiến pháp, là cựu sinh viên của Đại học Nairobi, và đã được vinh dự biểu 
dương bởi Hiệp hội Pháp luật Kenya năm 2005 về vai trò của ông trong quá trình xây dựng 
hiến pháp của quốc gia này. 
Vài nét về Viện Quốc tế về Dân chủ và Trợ giúp bầu cử (International IDEA)
Sứ mệnh
Trong một thế giới mà dân chủ không thể đạt được bằng cách ban phát, sứ mệnh của Viện 
Quốc tế về Dân chủ và Trợ giúp bầu cử (International IDEA) là: ủng hộ những cải cách dân 
chủ mang tính bền vững thông qua việc cung cấp các tri thức dưới góc độ so sánh, hỗ trợ 
cải cách dân chủ và gây ảnh hưởng lên chính sách và chính trị. Để làm tròn sứ mệnh này, 
Viện tập trung vào phát triển năng lực của các định chế dân chủ trong việc đem lại một thể 
chế chính trị bảo đảm sự tham gia rộng rãi của công chúng, một chính quyền đại diện cho 
nhân dân và biết chịu trách nhiệm, đáp ứng kịp thời các nhu cầu và nguyện vọng của nhân 
dân, một nền pháp quyền trong đó mọi công dân đều có quyền bình đẳng.
Viện thực hiện sứ mệnh của mình thông qua ba lĩnh vực hoạt động:
• Cung cấp các kiến thức và kinh nghiệm dưới góc độ so sánh, xuất phát từ kinh 
nghiệm thực tiễn về quá trình xây dựng nền dân chủ ở các quốc gia với bối cảnh khác nhau 
trên thế giới.
• Hỗ trợ các chủ thể chính trị trong việc cải cách các quy trình và các định chế dân chủ, 
và tham gia vào các quá trình chính trị khi được yêu cầu; và
• Gây ảnh hưởng lên các chính sách xây dựng dân chủ thông qua việc cung cấp các 
339
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
nguồn lực tri thức so sánh và hỗ trợ các chủ thể chính trị. 
Hoạt động của Viện tuân thủ hai nguyên tắc cơ bản:
• Chúng tôi là những người tiêu biểu cho các cải cách dân chủ. Bản chất của dân chủ là 
phát triển và điều chỉnh các hệ thống quản trị nhằm đáp ứng nhu cầu của một xã hội không 
ngừng biến đổi.
• Chúng tôi là những người ủng hộ sự thay đổi. Các tác nhân đưa đến sự thay đổi phải xuất 
phát từ bên trong mỗi quốc gia. 
Chương trình hoạt động của Viện
Dân chủ không thể được “nhập khẩu” hay “xuất khẩu”, nhưng có thể được hỗ trợ. Bởi các 
chủ thể đấu tranh cho dân chủ có thể được khích lệ bởi các hoạt động mà những người khác 
đang tiến hành ở khắp nơi trên thế giới, Viện International IDEA đóng vai trò quan trọng 
trong việc hỗ trợ cho các sáng kiến dân chủ bằng cách:
Cung cấp các tri thức và kinh nghiệm dưới góc độ so sánh về:
* bầu cử và trưng cầu ý dân
* hiến pháp
* các đảng phái chính trị
* vấn đề giới trong dân chủ và các quyền chính trị của phụ nữ
* tự đánh giá mức độ dân chủ
* dân chủ và phát triển 
Giúp đỡ các chủ thể chính trị trong các quy trình cải cách ở mỗi quốc gia
Do các thay đổi dân chủ diễn ra đối với công dân ở cấp trung ương và địa phương, theo yêu 
cầu và trong phạm vi chương trình hoạt động của mình, Viện hỗ trợ cho các quy trình cải 
cách ở mỗi quốc gia ở các khu vực: 
* Châu Phi
* Châu Á – Thái Bình Dương
* Châu Mỹ Latinh và khu vực Caribbean
* Tây Á và Bắc Phi
Gây ảnh hưởng lên các chính sách dân chủ
Một đặc điểm cơ bản của việc tăng cường các quy trình xây dựng dân chủ là trao đổi kiến 
thức và kinh nghiệm giữa các chủ thể chính trị. Viện hỗ trợ các hoạt động giao lưu, trao đổi 
này thông qua:
* đối thoại
* tọa đàm và hội thảo
* phát triển năng lực 
Nỗ lực phát triển và định hướng nhận thức về các vấn đề cơ bản 
Do các thiết chế và quy trình dân chủ vận hành trong bối cảnh chính trị của quốc gia và 
quốc tế, Viện đang phát triển và định hướng nhận thức về mối quan hệ tác động qua lại 
giữa dân chủ với:
* phát triển
* xung đột và an ninh
* giới
* tính đa dạng 
Cách tiếp cận của Viện
340
Dân chủ phát triển từ trong lòng mỗi xã hội và là một quy trình năng động, không ngừng 
biến đổi. Dân chủ không bao giờ đạt đến trạng thái ổn định cuối cùng. Điều này được phản 
ánh trong hoạt động của Viện: khi hỗ trợ cho các đối tác đang nỗ lực thực hiện các cải cách 
không ngừng trong các quy trình dân chủ, chúng tôi tiến hành từng bước một với một tầm 
nhìn dài hạn.
Chúng tôi phát triển hợp tác với các chủ thể tham gia vào các quy trình cải cách dân chủ - 
các thực thể chính trị cấp khu vực (ví dụ như Liên minh châu Âu (EU), Tổ chức các nước 
châu Mỹ (OAS), và Liên minh châu Phi (AU)), các nhà hoạch định chính sách, các chính trị 
gia, các đảng phái chính trị, các thiết chế điều hành bầu cử, các tổ chức xã hội dân sự - và 
phát triển quan hệ đối tác chiến lược với các định chế đa phương/song phương cấp khu vực, 
quốc tế ủng hooj các thay đổi dân chủ, và nhiều cơ quan của Liên Hợp Quốc.
Chúng tôi đem đến kinh nghiệm và các phương án lựa chọn, nhưng không áp đặt giải pháp. 
Chúng tôi trung thành với nguyên tắc: chính công dân ở mỗi quốc gia và các đại diện do họ 
lựa chọn mới là người ra quyết định trong một nền dân chủ.
International IDEA là một tổ chức liên chính phủ ủng hộ vì nền dân chủ bền vững trên 
toàn cầu. Các nước thành viên của International IDEA là tất cả các nền dân chủ, và ủng 
hộ cho hoạt động của Viện cả về mặt chính trị và tài chính. Thành viên của Viện bao 
gồm Australia, Barbados, Bỉ, Botswana, Canada, Cape Verde, Chile, Costa Rica, Đan 
Mạch, Cộng hòa Dominica, Phần Lan, Đức, Ghana, Ấn Độ, Mauritius, Mexico, Mông 
Cổ, Namibia, Hà Lan, Na Uy, Peru, Bồ Đào Nha, Nam Phi, Tây Ban Nha, Thụy Điển, 
Thụy Sĩ và Uruguay. Nhật Bản hiện là quan sát viên. 
341
N
hững hướng dẫn thiết thực về xây dựng H
iến Pháp
NHỮNG HƯỚNG DẪN THIẾT THỰC 
VỀ XÂY DỰNG HIẾN PHÁP 
---
Chịu trách nhiệm xuất bản 
..
Biên tập
..
Thiết kế 
..
In 1.000 cuốn khổ 16x24cm tại 
Giấy phép xuất bản số cấp ngày 
In xong và nộp lưu chiểu quý .